最高法再审：人民法院不宜依职权对《国有土地使用权出让合同》中约定的“1‰/日违约金”标准进行调整
警示要旨
1.国有土地使用权人因违约而应向自然资源局支付违约金，该项违约金既是地方财政收入来源，也是自然资源局贯彻中央行政机关的行政意志，事关公共利益，人民法院应当谨慎调整行使违约金的裁量权。虽然原《合同法》第114条规定，当事人可就过高违约金请求调整，但土地使用权出让合同带有一定的行政因素，相较于普通的民事合同具有其特殊性。况且，违约金兼具损失填补功能和惩罚功能，是否调整违约金还应考量具体合同类型及对方当事人的履行情况。
2.《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》第7条及《国有土地使用权出让收支管理办法》第34条均明确规定，在国有土地使用权人不按土地出让合同、划拨用地批准文件等规定及时足额缴纳土地出让收入的，应当按日加收违约金额1‰的违约金。该规定系针对国有土地交易市场作出的政策性规定。其体现在土地出让合同中，不属于双方能够任意协商达成的条款，在不存在违反法律、行政法规强制性规定的情形下，原则上不宜以私法判决方式否定其效力，亦不宜依职权作出相应调整。
裁判文书
中华人民共和国最高人民法院
民事判决书
（2021）最高法民再205号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：成都市龙泉驿区规划和自然资源局，住所地：四川省成都市龙泉驿区北泉路777号。
法定代表人：陈光明，局长。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：四川承基房地产开发有限公司，住所地：四川省成都市龙泉驿区平安镇永远村一组。
法定代表人：赵永生，总经理。
再审申请人成都市龙泉驿区规划和自然资源局（以下简称龙泉驿区规划局）因与被申请人四川承基房地产开发有限公司（以下简称承基公司）合同纠纷一案，不服四川省高级人民法院（2020）川民终1440号民事判决，向本院申请再审。本院于2021年10月28日作出（2021）最高法民申4770号民事裁定，提审本案。本院依法组成合议庭，于2022年6月9日公开开庭审理了本案。再审申请人龙泉驿区规划局的委托诉讼代理人姜美红、唐梓涵，被申请人承基公司的委托诉讼代理人朱留华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
龙泉驿区规划局再审请求：1.将一、二审中“按照每日万分之二的标准向原告成都市龙泉驿区规划和自然资源局支付滞纳金”的判项改为“按照每日千分之一的标准向成都市龙泉驿区规划和自然资源局支付滞纳金”；2.二审诉讼费由被申请人承基公司承担。事实及理由：（一）龙泉驿区规划局主张的滞纳金标准有合同约定及规范性文件规定。首先，根据双方签订的《变更协议（一）》（以下简称《变更协议》）第四条“如果乙方不能按期支付土地出让价款的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰向甲方缴纳滞纳金”之约定，双方对滞纳金的标准已进行了明确约定，且内容不违反法律、行政法规强制性规定。承基公司在签订合同时，对出让合同的内容包括逾期付款的违约责任是明确知晓并同意遵守，合同一旦签署，应当对双方具有约束力。现承基公司未按合同约定履行按期支付义务，申请调低滞纳金的标准，有违诚实信用原则。其次，龙泉驿区规划局作为国土资源行政主管部门，国有建设用地使用权出让事宜，事关土地资源的充分保护和合理利用，所签订的出让合同必然受到法律、行政法规和规范性文件的严格约束。根据《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）第七条规定，出让合同相对于普通的民事合同而言具有特殊性。
在现行有效的规范性文件中已有对土地使用者未按时足额缴纳土地出让金所应支付的违约金标准以及若不执行国家统一制定的标准需承担的法律后果等内容有明确规定的前提下，合同中的诸多重要条款必须符合法律和政策规定，除经特殊程序合同主体一般无权作出变更和另行协商，人民法院也不应依据自由裁量权对滞纳金标准予以调整。（二）一、二审法院根据《中华人民共和国合同法》（以下简称《合同法》）第一百一十四条以及最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第二十九条，认为双方约定的违约金过分高于造成的损失，因此对滞纳金标准予以调整，属适用法律错误。根据前述国办发〔2006〕100号通知第七条之规定，未按时足额缴纳土地出让金所应支付的滞纳金属于国有资产，与土地出让金属同种性质，均应当缴入国库，同样属于不能流失的国有资产范围。而不能简单的以承基公司申请的以中国人民银行公布的同期同类存款利率的标准或者人民法院基于自由裁量权对滞纳金标准予以下调。案涉《国有土地使用权出让合同》（以下简称《出让合同》）的违约金条款，承基公司在参加竞拍前既已知晓，其自愿竞拍取得案涉土地并签订案涉《出让合同》，不存在超出当事人预期或显失公平之情形。
（三）若人民法院基于自由裁量权对已有规范性文件明确规定的滞纳金标准予以调整，将不利于国土资源行政主管部门履行催缴土地出让金及违约金的行政职责。龙泉驿区规划局作为土地资源主管部门，在催缴土地出让金及滞纳金时，严格遵守各项法律、行政法律及规范性文件的规定行使行政职权。若通过私法判决的方式否定规范性文件中规定的滞纳金标准，那么滞纳金始终处于无法确定标准的状态，这不利于申请人及时准确高效的履行催缴土地出让金及滞纳金的行政职责,亦不利于维护政府部门的公信力。综上所述，双方签订的出让合同约定的滞纳金标准，受规范性文件的约束，不属于可以双方自由协商的范围。
承基公司辩称，《出让合同》系民事合同性质，应受民事法律规范调整，原一审、二审法院适用法律正确，对案涉违约金进行调整并无不当。（一）2000年9月26日案外人夏友根与龙泉驿区国土局签订的《出让合同》中未约定容积率，承基公司对此并无过错。案外人夏友根将案涉土地作价入股注入承基公司后，承基公司严格按照政府规划部门确定的强制性规划指标建设，于2015年11月20日取得建设工程规划合格证，随后承基公司于2015年12月将商品房交付买受人。承基公司在2017年3月15日办理国土竣工验收核查时，龙泉驿区规划局才告知根据成国土资发〔2014〕250号文的规定，承基公司需要补缴土地出让金，承基公司对该事宜没有过错。（二）龙泉驿区规划局在承基公司项目开发完毕并交付业主后告知承基公司补交土地出让金，造成承基公司巨大损失。龙泉驿区规划局于2012年向承基公司发送了强制性规划控制指标通知书，明确了案涉地块的用地性质及容积率，承基公司按照通知要求完成相关建设，并于2015年取得建设工程规划合格证。2017年3月15日在承基公司办理案涉地块不动产初始登记时，龙泉驿区规划局才通知承基公司需要补交土地出让金，期间承基公司多次联系龙泉驿区国土局，一直未得到明确答复，直至2018年3月，龙泉驿区规划局才确定承基公司需补交土地出让金的具体金额，致使承基公司不仅未能将该土地成本计入销售价格，还要对房屋买受人承担逾期办证违约责任，造成重大损失。承基公司虽不认可，但为推进项目办证，不得不于2018年3月30日与龙泉驿区国土局签订了《变更协议》。（三）在双方签订《变更协议》后，龙泉驿区规划局对承基公司可销售的商业房屋及车位进行了管控，导致承基公司无法变现筹集资金。（四）龙泉驿区规划局并未提交证据证明除资金占用利息损失之外的其他实际损失。每日1‰的违约金已过分高于造成的损失，故原一审、二审判决将违约金调整为日万分之二并无任何不当，符合法律规定。
龙泉驿区规划局向一审法院起诉请求：1.判令承基公司向龙泉驿区规划局支付补缴的土地出让价款本金元及滞纳金，滞纳金以欠付的款项为基数按每日1‰计算至实际还清之日止（截至到2019年7月12日,滞纳金暂计算为元，以上金额暂共计为元）；2.判令承基公司承担本案诉讼费、保全费等实现债权的费用。
一审法院认定事实：2000年9月26日，成都市龙泉驿区国土局(以下简称龙泉驿区国土局、甲方）与案外人夏友根（乙方）签订了《出让合同》(龙国土〔2000〕出让合同第0190号）。该合同第四条约定：“甲方出让给乙方地块位于龙泉镇保安寺路，土地面积为8283.3平方米”。第五条约定:“本合同项下的土地使用权出让年限为70年”。2006年10月8日，案外人夏友根与案外人廖玉兰签订《作价入股协议》，约定：“甲、乙双方就组建四川承基房地产开发有限公司，夏友根自愿将已取得的位于龙泉驿区平安乡永远村一组的国有土地使用权二宗（土地证号：龙国用〔2000〕字第08354号、龙国用〔2001〕字第13144号）作价**元，作为组建‘四川承基房地产开发有限公司’股份”。2013年8月29日，承基公司与冯春梅、曾伟签订《商品房买卖合同》，约定冯春梅、曾伟购买承基公司开发的“君悦中央”项目房屋，约定承基公司于2017年6月30日前取得商品房所在楼栋权属证明，否则若冯春梅、曾伟不退房，每逾期一日，承基公司按照冯春梅、曾伟已付房款的万分之一向冯春梅、曾伟支付违约金，并于冯春梅、曾伟实际取得房屋所有权证书之日起30日内由承基公司支付。2015年11月20日，承基公司取得位于龙泉街道办事处永远村十组的“君悦中央一期(1#、2#及相应地下室)2幢”项目《建设工程规划合格证》（验字第5034号）。
2018年3月30日，龙泉驿区国土局（甲方）与承基公司（乙方）双方签订《变更协议》，双方约定就原龙国用（2006）71928号宗地（龙国土〔2000〕出让合同第0190号）作出相应变更。协议第二条约定：“根据2012年11月2日区规划局核发的《强制性规划控制指标通知书》，该宗地用地性质为二类住宅用地，容积率为3.0≤容积率≤5.0,建筑密度≤25%,绿地率≥30%。”第三条约定：“乙方同意按照成国土资发〔2014〕250号和成国土资发〔2017〕119号文件规定，认定原土地规划容积率为2.5,并按照规定补缴土地出让价款元。”第四条约定：“乙方在签订本变更协议后按以下缴纳方式和约定时间缴纳土地出让价款。本变更协议签订之日起6个月（2018年9月30日）内分三期向甲方指定银行和账户缴纳全部土地出让价款：第一期5月30日前（总价款的20%）：元；第二期7月30日前（总价款的30%）：元；第三期9月30日前（总价款的50%）：元。如果乙方不能按期支付土地出让价款的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰向甲方缴纳滞纳金。”《变更协议》签订后，承基公司未按照协议约定时间缴纳土地出让价款，龙泉驿区规划局先后于2018年3月3日、2018年5月31日、2018年8月3日、2018年12月6日、2019年2月2日向承基公司发出六份《成都市龙泉驿区国土资源局关于催缴土地出让价款的通知》，向承基公司催缴土地出让价款及滞纳金，承基公司委托工作人员余翔海分别于2018年4月4日、2018年6月1日、2018年8月6日、2018年10月15日、2018年12月11日、2019年2月21日领取并签收上述文件。
2019年2月2日，中共成都市市委办公厅下发成委厅〔2019〕11号中共成都市委办公厅、成都市人民政府办公厅关于印发《成都经济技术开发区龙泉驿区“政区合一”体制机制优化调整方案》和《龙泉驿区机构改革方案》的通知，组建龙泉驿区规划局，将龙泉驿区国土资源局、龙泉驿区规划管理局的职责整合。2019年7月19日，冯春梅、曾伟向成都市龙泉驿区人民法院起诉承基公司要求支付迟延办理商品房初始登记违约金38287.19元。另查明，龙泉驿区规划局自认承基公司曾于2018年9月30日向其支付元土地出让价款。
一审法院认为，承基公司在本案中对其应向龙泉驿区规划局支付补缴的土地出让价款本金元不持异议，一审法院依法予以确认。本案的争议焦点为：承基公司抗辩要求调减龙泉驿区规划局诉请的土地出让金的滞纳金标准的主张是否成立。
根据2018年3月30日签订的《变更协议》约定，承基公司应于签订之日起6个月（2018年9月30日）内分三期向指定的银行和账户缴纳全部土地出让价款：第一期5月30日前（总价款的20%）：元;第二期7月30日前（总价款的30%）:元；第三期9月30日前（总价款的50%）：元。如果乙方不能按期支付土地出让价款的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰向甲方缴纳滞纳金。”但承基公司仅在2018年9月30日支付元土地出让价款，未依约支付其余土出让价款,因此龙泉驿区规划局诉请判令承基公司承担土地出让价款滞纳金的主张，符合双方合同约定及法律规定，一审法院依法予以确认。对于合同约定的“每日按迟延支付款项的1‰向甲方缴纳滞纳金”标准，承基公司抗辩认为本案应综合考虑龙泉驿区规划局对案涉土地出让金的补交决定出台时间、未及时完成竣工验收核查、对可销售商业房屋和车位进行管控等因素，对龙泉驿区规划局主张的滞纳金标准予以调整。对此，一审法院认为，根据《合同法》第一百一十四条笫二款规定:“……约定的违约金过分高于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以适当减少”。
最高人民法院《关于适用若干问题的解释（二）》第二十九条：“当事人主张约定的违约金过高请求予以适当减少的，人民法院应当以实际损失为基础，兼顾合同的履行情况、当事人的过错程度以及预期利益等综合因素，根据公平原则和诚实信用原则予以衡量，并作出裁决;当事人约定的违约金超过造成损失的百分之三十的，一般可以认定为《合同法》第一百一十四条第二款规定的‘过分高于造成的损失’”的规定，对违约金是否过高的审查，应结合当事人合同履行情况、违约的主观过错程度、违约给对方造成损失的情况等进行综合评判。结合本案具体事实,尤其是案涉土地出让金补交金额的确定时间等因素综合考量，一审法院酌情将承基公司应承担的土地出让价款滞纳金标准调减至每日按迟延万分之二计算。根据本案查明的应付款约定内容及已付款事实，承基公司应承担的滞纳金应为：以元为基数，按照每日万分之二的标准从2018年6月1日起计算至2018年7月30日止；以元为基数，按照每日万分之二的标准从2018年7月31日起计算至2018年9月30日止；以元为基数,按照每日万分之二的标准从2018年10月1日起计算至实际付清之日止。
综上，龙泉驿区规划局起诉要求承基公司支付补缴土地出让价款本金元及滞纳金的主张符合法律规定，应予支持。一审法院依照《中华人民共和国合同法》第八条、第一百一十四条，最高人民法院《关于适用若干问题的解释(二)》第二十九条之规定，判决：承基公司于本判决生效之日起十五日内向龙泉驿区规划局支付补缴土地出让价款本金元，并按照每日万分之二的标准向龙泉驿区规划局支付滞纳金(以元为基数，从2018年6月1日起计算至2018年7月30日止；以元为基数，从2018年7月31日起计算至2018年9月30日止；以元为基数，从2018年10月1日起计算至实际付清之日止)。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务,应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。本案一审案件受理费元，由承基公司承担。
龙泉驿区规划局不服一审判决，向四川省高级人民法院提起上诉，其上诉请求为：1.将一审判决中“并按照每日万分之二的标准向龙泉驿区规划局支付滞纳金（以元为基数，从2018年6月1日起计算至2018年7月30日止；以元为基数，从2018年7月31日起计算至2018年9月30日止；以元为基数，从2018年10月1日起计算至实际付清之日止）”的判项改为“并按照每日千分之一的标准向龙泉驿区规划局支付滞纳金（以元为基数，从2018年6月1日起计算至2018年7月30日止；以元为基数，从2018年7月31日起计算至2018年9月30日止；以元为基数，从2018年10月1日起计算至实际付清之日止）”；2.本案的一、二审诉讼费用全部由承基公司承担。
二审庭审中，龙泉驿区规划局对一审认定的“2013年8月29日承基公司与冯春梅、曾伟签订《商品房买卖合同》”提出异议，认为其不是合同相对方，对该事实不知情。除上述异议外，双方对一审判决认定的其余事实均无异议，对双方均无异议的事实，二审法院予以确认。二审法院查明，2013年8月29日承基公司与冯春梅、曾伟签订《商品房买卖合同》与本案并非同一法律关系，且与本案不具关联性，故在本案中不作认定。
二审法院认为，本案争议焦点为：关于违约金应否调减问题。
根据《合同法》第一百一十四条，《最高人民法院关于适用
