[摘要]共有产权房成为满足中低收入家庭产权刚需、完善“租购并举”制度不可或缺的部分。但是房价上涨趋势下，共有产权房计价基础的普遍提高（从经适房到限价房）以及封闭运行模式的提出，使它与不同群体的需求更加错位。在此背景下，本文引入住房资产积累-可承担性分析框架，建议针对中等收入的“上夹心”和中低收入的“下夹心”目标群体，分别提供资产积累大于可承担性、不封闭运行的，和可承担性大于资产积累的、封闭运行的两种不同的共有产权住房产品。
[关键词]共有产权房；保障性住房；共享权益住房；资产型福利；住房政策
[中图分类号]D63 [文献标识码] A
引言
党的十九大报告明确提出：“房住不炒、租购并举”。最近的十四五规划纲要再次强调“租购并举、因城施策”。一个完整的“租购并举”体系包含市场租赁、公租房、商品房和产权型保障四部分（注：本文将政策支持的产权类型（产权型保障房、政策性商品房）都归到“产权型保障”概念下，除非特别说明外，对这两种类型不作严格区分）。在大规模的公租房建设、大张旗鼓的“住房租赁市场建设”，以及商品房在2003年已经确立其住房体系主导地位的商品房建设后，共有产权房成为当前住房体系建设的热点。
“十三五”规划以来，各地积极开展共有产权房实践。但是，实践总结也发现，共有产权房在来源基础、供应对象、补贴方式、退出机制，甚至名称等方面都不完全统一，[1]住房体系地位、与其他住房保有权（ ）的关系、具体模式选择等等，也都尚在讨论之中，甚至就是否应该提供产权型保障这一点，都不无争议。
但是，回答这些问题对于推进“租购并举”下的中国住房制度建设具有重要意义。为此，本文将围绕以下两个基本问题展开：一是进行产权型保障和共有产权住房建设的必要性；二是如何建设共有产权房，尤其是针对当前计价基础调整且又封闭运行的新趋势。
一、 发展共有产权房，进行产权保障的必要性
（一）发展的两个阶段
共有产权房是指住房财产在法律上为多个个体组成的共同体所有，共同体内每一个成员分享这些权利。[2]实践中它是指由政府提供政策支持，通常限定建设标准、户型面积和销售价格，并限制使用和处分权利，政府与购房人按份共有产权的住房。[3]
从2007年诞生至今，共有产权房已经历了地方创新和横向扩散（2007-2013）、政策创新与纵向推广（2013-）两个阶段。[4]在“十二五”规划提出的“以租为主”的保障房体系建设目标下，人们一度以为，作为产权型保障的共有产权房会偃旗息鼓。结果它不但强势回归，还兴起了一个建设小高潮。
共有产权房在经济适用房的基础上发展起来。经适房是在土地划拨的基础上以有限建设利润（3%）建造的成本性住房，并且允许购买五年后，在补交土地差价后进入商品房市场交易。正是后一点，导致了后来为人所诟病的产权界定不清、住房权益模糊等问题。2007年，淮安将经适房价格作为购房家庭份额，将土地划拨到出让之间的价差以及政府给予的相关优惠作为政府出资及份额，通过按份共有明晰了产权，解决了前述问题。2009年，上海启动以经济适用房价格为分子，准市场价格（约相当于市场价格的90%）为分母，构成购房家庭股份，剩余股份由政府拥有的共有产权住房模式。继淮安、上海之后，共有产权房扩散到江苏的无锡、连云港、姜堰、高邮、苏州，湖北黄石等诸多城市。[5]但是，随着“十二五”规划提出构建“以租为主”的新型保障房体系，经济适用房、限价房等产权型保障房在各地逐步停建并退出历史舞台，[6]共有产权房发展也陷入低谷。
但是，不久它就强势回归，并从横向扩散转入纵向推广阶段。2014年4月，住建部等五部委联合发文，确定北京、上海、深圳、成都、淮安、黄石等六城市为共有产权房试点城市。2016年，上海发布《上海市共有产权保障住房管理办法》，继续推进共有产权房供应。第二年，北京发布实施《北京市共有产权住房管理暂行办法》，顺利完成了从自住商品房到共有产权房的转型，并计划未来五年供应25万套。在此基础上，2017年9月，住房城乡建设部印发《关于支持北京市、上海市开展共有产权住房试点的意见》，推动试点工作开展。
十九大“租购并举”方针政策后，中国进入共有产权房建设的“小高潮”。2017年天津出台共有产权房政策。2018年福州受理第一批共有产权房申请。2019年共有产权房在浙江破题，杭州、宁波在“一城一策”方针下探索共有产权房建设。与此同时，广东累计筹集共有产权住房3.27万套。西安市计划2019-2021年间供应15万套共有产权房。烟台继续供应共有产权房。甚至部分县城如四川米易县也开始供应共有产权房。
（二）产权保障的不可或缺
是否应该进行产权型保障？对于这样的质疑，共有产权住房的强势回归就是最好的回答。一些坚持市场主导的学者认为：政府只应该保基本，基本之外的任何更高需求，都应由市场加以满足；而且只要给予足够的竞争和自由，市场能够解决绝大部分问题。在保障形式上，他们主张政府只提供小面积的租赁住房，保证“住有所居”，绝对不应该提供产权型保障。[7]
一个高效的市场固然至关重要，但是仍然需要保障力量的补充与平抑。首先，在住房保有权问题上，租赁无法完全取代产权刚需。那些在城市稳定就业、勤谨本分工作，同时又上有老、下有小的众多普通家庭，希望拥有自己的住房，然后按自己喜欢的风格装修，置办更好的家具，装上更加先进的空调和热水设备……让孩子、老人和自己住起来都更加舒适。更不用说这种家装投入还能促进住房消费。国外研究发现，居住产权型保障房的家庭，对生活和社区的满意度更高，社会支持网络的规模更大，对社会组织的参与也更多。[8]拥有自己的住房提高整体的“获得感、幸福感和安全感”。住房产权还能带来一定的资产积累，虽然相比居住稳定性来说这是第二位的因素，但是在资产型福利（asset-based ）建设的今天，这一点也很重要。[9]
其次，在那些住房价格收入比严重失衡的区域性市场中，把刚需群体完全交给市场购买力去解决也是有失公允的。因此，深圳二次房改着力于为本地户籍人口以及高级人才提供产权型保障，将住房保障从社会救济向社会福利的方向转变，即不只是解决个人的生存问题，还旨在解决个人和社会的长远发展问题，从而代表了一种社会福利水平的整体提升。产权性保障是整个租购并举体系中不可或缺的一部分。
二、 当前主要模式、趋势与挑战
对实践的总结发现，共有产权房在来源基础、供应对象、补贴方式、退出机制，甚至名称等方面都不完全统一，共有产权房该如何建设成为焦点。
（一）三种模式
依据来源基础（经济适用房、限价房和公租房），当前共有产权房建设有三种不同模式（表1）。
表1 代表性城市共有产权房基本情况
（注：①直接上市，或者买下政府持有股份后再上市；②卖给政府共有产权人；③卖给其他符合资格的家庭）
1. 以经适房为来源基础
产生于横向扩散阶段，以上海为主要代表。经济适用房价格与市场房价之间的缺口，或者经济适用房划拨土地和税费减免所构成的补贴，构成政府持股，即一种政府拥有土地、购房家庭拥有住房的（价值化的）房地分割。延续经适房的定位，共有产权房继续服务中低收入户籍家庭。按照上海的规定，购房满5年后，购房人可以购买政府产权份额或上市转让，住房性质转变为商品住房。[10]购房人也可以要求政府回购其所有份额。笔者2019年4月在上海调研时发现，不少家庭采用后一方式退回，并获得相当于同期商品房投资的平均收益。
2. 以限价房为来源基础
产生于纵向推广阶段，也是目前最为普遍的一种形式，以北京为主要代表。[11]该模式具有四个特点：首先，采用竞地价、限房价方式提供，或者至少采用协议出让基准地价，开发成本更加接近市场水平。其次，以人才和市场购房困难的中等收入群体（而非中低收入群体）为供应对象。户籍人口以有房无房为标准（如北京市不设收入准入门槛）；非户籍人口以是否城市紧缺人才为标准。第三，在开发成本基础上，参考市场房价和购买家庭承受能力，综合确定共有产权房的价格和份额（通常在七成左右）。第四，在退出机制上，有封闭和不封闭两种。北京、广州（计划建设）和武汉等采取封闭运行方式，共有产权房只能卖给下一个符合资格者，不进入商品房市场交易。深圳、厦门和成都（计划建设）等允许进入商品房市场交易，但是深圳将封闭期延长至10-15年，届时不再上缴收益。
3. 以公租房为来源基础
早在2009年，湖北黄石就在棚户区改造中，对被拆迁人还建房中的超出部分采用公租房性质，先租后售、边租边售，既缓解了被拆迁人的经济压力，解决了他们的住房问题，又稳定了公租房建设资金来源。黄石的创新举措一度成为典型经验。[12]“十二五”期间，我国至少建设完成了上千万套公租房并投入使用。重庆建设了至少50万套公租房，当初制度设计就是“先租后售，租售并举”。但是如今苦于没有上位法，无法打通公租房向共有产权房转化的通道，以缓解财政支出压力，并让有条件的家庭早日实现“居者有其屋”。
（二）主要趋势
上述模式总结显示，共有产权房有两个最新趋势：一是计价基础从经济适用房向限价房转变，二是提出了封闭运行模式。前者被广泛忽略，后者饱受争议，其实两者之间紧密相关。
1. 调整计价基础，向更高收入人群转变
共有产权房的一个最新趋势，是定价基础从划拨土地转变为出让土地，从产权型保障房转变为政策性商品房（武汉叫大学生安居房，深圳叫安居型商品房）。相应地，供给方式上采用“竞地价、限房价”，供给对象上向人才以及中等收入的“上夹心层”倾斜；在市场和保障之间更向市场趋近。
这种计价基础的调整，有其必然性。表2通过数据模拟比较经适房进入商品房市场交易后，采用上缴一半增值收益和按实际投资比例分成两种方式的投资回报率——它们分别为经适房和共有产权房的收益分成方法。数据模拟假设起始年份经济适用房价格是商品房价格的70%，随后各自按3.5%和10%的年均幅度增长。假定T1年份购入的经适房在T6年份出售，在两种分成方式下,收益水平分别为65%和61%;但是假如T6年份购入的经适房在T11年份出售，收益水平分别为106%和61%，差异悬殊。这说明在商品房价格快速飙升下，按比例上缴增值收益方式不能准确、及时地捕捉政府应得收益并防止国有资产流失，而按实际投资比例分成方式则能保持投资收益率的相对稳定，这也是导致经适房向共有产权房转变的原因。而且，由于商品房价格快速飙升，经适房价格占商品房价格比例不断下降，到T11年份时已经下降到32.9%，这意味着政府将不得不拥有高额份额，形成过度补贴。上海采取的解决办法是选择地址偏远、地价便宜的区位建设共有产权房，通过缩小商品房与经适房之间的价差控制政府份额。但是根本办法还是与划拨土地经适房脱钩。这最终导致了向以出让土地限价房为计价基础的转变。
表2 经济适用房和商品房价格和收益分成
2017年，北京完成了从自住商品房向共有产权房的转型。自住商品房是限价房的一种特殊形式。房地产商通过“限房价、竞地价”出让方式取得土地使用权，套型建筑面积以90平方米以下为主，旨在满足居民自住性、改善性住房需求，销售均价原则上比同地段、同品质的商品住房价格低30%左右。北京共有产权房将30%左右的折扣转变为政府持股，同时延续自住商品房的做法，对准入收入不加限制，只以在京无住房、符合限购条件为标准。除北京外，深圳、厦门、成都(计划）、广州（计划）、武汉等高房价城市均采用类似计价方式。
2. 提出封闭运行，约束资产积累
2017年9月，《北京市共有产权住房管理暂行办法》发布，一改以往共有产权房可转为商品房上市交易的做法，转而规定：“共有产权住房购房人取得不动产权证满5年的，可按市场价格转让所购房屋产权份额……转让对象为其他符合共有产权住房购买条件的家庭。新购房人获得房屋产权性质仍为‘共有产权住房’，所占房屋产权份额比例不变。”2019年2月，住建部住房保障司在上海召开重点城市座谈会，与会讨论的《关于因地制宜发展共有产权住房的指导意见》明确要求：共有产权住房实行封闭运行，不得通过上市交易或购买政府持有的产权份额转为商品房。
以上规定阻断了共有产权房-商品房之间的转换通道，却一石激起千层浪。主管部委害怕产权型保障房进入商品房市场交易，失去可承担性（），陷入建了卖、卖了建的循环往复局面，于是索性采取封闭运行。但是与会城市分出了两大阵营：以北京（广州、武汉）为代表的拥护封闭运行的阵营，和以上海（成都、深圳和厦门）为代表的反对封闭运行的阵营。上海自然不愿意改弦更张其允许公开入市的模式。成都（计划）明确表示，封闭运行缺乏现实可行性：不能最终进入商品房市场交易的房子，老百姓们一开始就不会买。这些争议最终导致相关政策没有出台。
对于是否应该封闭运行，学者们意见也不统一。陈杰认为，共有产权房在任何条件下都不应该转化为普通商品房。主要理由是共有产权房不应该保障“资产积累”，只应该保障“住有所居”。[13]共有产权房将自住型产权需求和投资型产权需求相分离，只保障自住型产权需求，并且通过内部流转方式使个人产权份额的转让价格难有升值空间，从机制设计上消减了共有产权房的投资价值。但是反对者认为，首先，住房就其性质而言，是既具有居住功能的消费品（），又具有财富积累功能的投资品（）。[14]其次，从住房权利来说，住房政策应该关注两项最基本的权利：“居住权和资产拥有权”。[15]第三，从保障房功能而言，共有产权住房不仅为中低收入阶层提供了一种“可将产权自有化”的保障房形式，还为其提供了一条分享社会财富的渠道。[16]邹琳华在对北京的共有产权房实践初步调研后认为，应“去除不切实际的封闭运行条款…避免陷入通过精巧的制度设计来规避套利的误区…如果不存在政府让利，共有产权房就没有必要存在”。[17]
（三）挑战
向更高计价基础转变的同时又封闭运行，使共有产权房陷入一个尴尬的境地。向更高计价基础转变的一个结果，是共有产权房离普通刚需阶层越来越远。对上海和北京共有产权房的案例比较显示，同样位于郊区的共有产权房，上海均价12,000万元，人均收入58,277万元；北京的均价29,000万元，人均收入47,432元。假定先不考虑共有股份比例，购买一套80㎡的共有产权房，上海的房价收入比是16.5年，北京的房价收入比是48.9年。相比之下，北京共有产权房的目标群体收入更高。但是这样的群体更渴望拥有一套最终产权完全属于自己、可以进入商品房市场交易的住房，而不是一个封闭运行的替代品。这也是北京共有产权房推出后弃购率高的原因之一。而且，对于消除共有产权房的投资空间而言，仅靠内部流转个人产权份额是不够的，现有方式下购房家庭仍然可以拿走个人份额所对应的大部分增值收益。可承担性更加远离普通刚需阶层，又不能转变为较高收入阶层想完全拥有的商品，也不能完全抑制住房的投资价值，共有产权房陷入难以满足各方需要的尴尬境地。
三、 有针对性地提供产权性保障
正是针对上述困境，本文引入可承担性-资产积累性分析框架，并据此提出建设“资产积累>可承担性”、不封闭运行的，和“可承担性>资产积累”、封闭运行的两类共有产权住房产品，以针对不同的目标群体。
（一）资产积累和可承担性框架
图1引入住房可承担性和资产积累性分析框架，以便于更好地理解当前的共有产权房模式。框架展示了各种住房保有权形式的性质和地位。其中，公租房可承担性高，但是不具备资产积累功能；商品房具有资产积累功能，但是可承担性差；市场租赁介于两者之间，既不具备资产积累功能，可承担性又差。而共有产权房正好相反，既具有一定的资产积累功能，又具有一定的可承担性，图中以连接商品房和公租房，在住房可承担性和资产积累之间此消彼长的虚线表示。
图1为前述两个趋势提供了补充解释。首先，共有产权房制度一经确立，就具有资产积累功能，即产权型保障不是有没有资产积累功能的问题，而是有多少的问题，否则就与公租房无异了。其次，随着商品房价格从A点提升到A’，共有产权房计价基础不得不从D2调整到D3，即“相对合理”的共有产权比例下，可承担性更差、但资产积累功能更高的一种形式。这导致供给对象进一步向收入更高的离市场一步之遥的“上夹心层”群体倾斜。但是，封闭运行使资产积累功能相对下降（D4），而且难以逾越到达商品房（A’）的一步之遥“鸿沟”。
图1 可承担性-资产积累框架和住房保有权
（二）设计更有针对性的住房产品
因此，必须针对目标群体，有针对性地提供共有产权住房产品。假如将需求产权性保障的群体分为两类，简单地称之为“上夹心”和“下夹心”，可以针对“上夹心”提供不封闭运行的、资产积累水平较高、但是可承担性较低的共有产权住房产品，针对“下夹心”提供封闭运行的、资产积累水平较低但是更为可承担的共有产权住房产品。
1. 目标群体原则
“上夹心”包括中等甚至更高收入水平家庭（含各种人才和关键技术人员）。究竟什么样的收入水平算“上夹心”完全取决于当地的住房价格收入比。所以更核心的特征是他们离市场买房“一步之遥”。假如政府援以一臂之力，他们就能获得完全属于自己的住房。“下夹心”是核心刚需群体。他们可能是中等或者更低收入水平，是城市普通、稳定而勤奋的就业者和中坚力量，但其收入离市场购房还有较大的距离，只能市场租房或者租住公租房。但是他们希望踏入产权领域，获得全部或者部分产权，哪怕只有很少的资产积累。
对于“上夹心”层，他们希望藉由政府帮助，跨越到市场完全商品房的“一步之遥”。因此，可以为他们提供“资产积累 >可承担性”的、不封闭运行的共有产权住房产品（即D2/D3产品）。倘若提供次优的D4产品，资产积累低了且不说，由于无法跨越与商品房之间的鸿沟，他们就会排斥这种临时性产品，或者弃之不用，或者直接将它作为一种投机工具使用。“下夹心”层更希望“进场”，从公租房迈入产权地带。“可承担性> 资产积累”的、与公租房更加接近的D1产品更加适合他们。对于“下夹心”层而言，能否进入商品房市场交易并没有那么重要，房屋的增值空间是第二位的，他们更看重的是居者有其屋。但是假如错位提供了D2/D3产品，他们则负担不起。
2. 具体形式：分享增值与补贴留存
针对“上夹心”的D2/D3产品。可以采用共有产权房进入商品房市场交易后，政府回收补贴及相应收益的分享增值模式。[18]英国的共享权益住房即采用此种模式。2013年，英国推出“帮助购房”（Help to buy）计划，在首付和住房抵押贷款之外，政府再提供20%的权益贷款，以弥补差额。该贷款最初5年免息，第6年开始每年支付1.75%的费用，并随价格指数逐年调整。住房抵押贷款到期或者提前出售时，购房家庭以20%的住房现值归还权益贷款。
英国模式提供了三点借鉴。首先，它是一种共享权益而不是共有产权模式。即产权完全归购房家庭所有（从而使产权概念更完整），但是分享权益。其次，它可以直接入市交易，然后归还政府份额。相比之下，中国类似的共有产权房（比如上海模式）由于共享产权，可以购房家庭以市场价格回购政府股份后拥有全部产权；也可以政府优先回购家庭所拥有的股份，再出售给下一个保障家庭，以保持特定住房单元的长期性。在实际操作中，可以将两种模式的灵活性相结合。第三，引入私人资本。2006年，英国推出“公开市场居者有其屋”计划（open ），其25%的权益贷款一半来自私人。[19]以此为借鉴，中国也可以引入私人资本，将政府权益部分做成一个政府、私人资本合作投资（甚至全部私人投资）的产品，以减轻政府资金压力。
针对“下夹心”的D1产品。考虑到“下夹心”层支付能力有限、抗风险能力较弱的特点，适合采用封闭运行、资产积累功能较低，但是可承担性较高的共有产权住房模式。对于此类产品，欧洲的住房合作社、美国的共享权益住房（包括社区土地信托、住房合作社和限制性契据住房等）等都值得借鉴。[20]这类住房在理念上，以满足家庭的刚需为主，可承担性优先，兼顾资产增值功能。在收入上，主要针对中低收入家庭。在住房类型上，更类似于在公租房中引入资产积累功能（当然，公租房也可以藉此方式打通与共有产权房的通道）。
这类住房采用收益留存模式，即大部分的增值收益留存在住房中，以可承担的价格出售给下一个保障家庭。假定一套住房市场价格100万元，在政府帮助下，中低收入家庭以50万元的价格购入，并规定再次出售时只能拿走四分之一的增值收益。若干年后再出售时，市场价格已经上涨到130万元。购房家庭获得7.5万元（注：（130-100）×0.25））的增值收益。因此，共有产权住房以57.5万元的价格出售给下一个被保障家庭。有限收益保证了共有产权房对于下一个被保障家庭仍然可承担。假如若干年后再出售时，房价下跌而不是上涨了30%，即从100万元下降到70万元，被保障家庭仍然可以在50~70万元之间出售该住房，从而避免了资产损失。该模式在保持共有产权房长期可承担性的同时，既为被保障家庭提供了一定的资产积累机会，又能帮助其对冲房价下跌带来的资产损失，降低市场风险。
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