摘要：新时代民航强国建设和反恐怖主义工作都以人民为中心，从不同角度为实现社会主义现代化强国做出贡献。民航由于其本身的特性，容易被视作恐怖袭击或实施扰乱行为的重点目标，所以，民航高质量发展需要以安全保卫底线思维去开展并实施相应的保护措施。有了反恐高度的保障措施，民航强国建设有了更加充分有利的条件。
一、民航班机和与民用机场是防范恐怖袭击的重点目标
根据《中华人民共和国反恐怖主义法》（以下简称《反恐法》）规定，飞行管制、民用航空、公安等主管部门应当按照职责分工，加强空域、航空器和飞行活动管理，严密防范针对航空器或者利用飞行活动实施的恐怖活动，可见民航是防范恐怖袭击的重点行业。民航飞机作为现代公共运输效率最高的交通工具之一，有着以下特点：一是运行空间跨度大、发生事件波及范围广，二是飞机运行成本高、事件事故影响严重，三是安全运行要求条件较高、容易被破坏，四是在空中状态处置和援救能力弱，容易通过暴力、威胁实施控制。通过劫持和炸毁飞机，能够“低成本、高收益”的造成恐怖影响和宣扬主张等特定目的。同时，民用航空运输机场对国民经济有着至关重要的贡献和很强的象征意义，民用机场作为航空运输和现代化交通的枢纽，人员活动密集、建筑设施昂贵、保障民生作用明显，对国家和民众有着重要的意义和作用，从最近发生的针对民用机场的恐怖袭击可以看出，恐怖分子袭击方法和手段不断变换，民用机场也成为了恐怖主义的袭击对象。《反恐法》规定 “遭受恐怖袭击的可能性较大以及遭受恐怖袭击可能造成重大的人身伤亡、财产损失或者社会影响的单位、场所、活动、设施等”是防范恐怖袭击的重点目标,民用航空器和民用运输机场符合最为重点目标的条件。
二、恐怖主义活动将对民航发展造成极大的不良影响
从世界范围上看，2001年美国9.11事件导致2996人遇难，世贸大楼、五角大陆等建筑物财产损失约340亿美元，人员伤亡造成的财产损失110亿美元，现场抢救和清理费用约为140亿美元。民众对安全的恐慌导致美国股市损失惨重，一周内，道琼斯指数下降14.3%，纳斯达克指数下降16.1%，标普指数下降11.6%，美国经济一度陷入瘫痪。间接损失总数达到近3万亿美元。美国航空公司和联合航空公司等航空运输企业分别损失量两架航空器，直接损失约3亿美元。恢复运行后，大量此前订票旅客选择退票，乘客人数骤减。据新闻报道，两个航空公司的航班上，分别只有1名和2名乘客。此事件也导致全球范围内对航空安全信任度的降低，在一段时间内，民众对选择乘坐民航班机出行抱迟疑态度。
在我国，1990年10月2日，广州白云机场发生了因劫机造成的三架航空器相撞事件。厦门航空8301号航班在飞行中航班被劫持后，机组人员与劫机者周旋3个多小时，在油料不足准备降落在白云机场时，因劫机者抢夺飞机控制权导致飞机偏离跑道，先后撞上了中国西南航空2402号班机和中国南方航空2812号班机，造成三架航空器损毁，128人死亡。当时正值北京亚运会期间，在遇难者中有20名台湾籍旅客、5名香港籍旅客、2名澳门籍旅客和2名美国籍旅客，事件对国家形象和民航安全保障能力都造成了不良影响。
三、影响民航运行安全的行为具备恐怖主义活动效果
按照恐怖主义行为的犯罪学说，恐怖主义具备对社会的危害性以及犯罪分子的人身危险性，通过暴力手段引起社会及公众的恐慌，从而达到某种政治或宗教目的，那么只要是有恐怖性质的暴力犯罪活动都可以称之为恐怖主义活动。比如针对不特定目标，包括处于非战时状态的军人与军事设施，以与实现目的的不相称的手段实施的足以因其社会恐慌的各种侵害或破坏活动[1]；如：通过暴力或暴力威胁的方法使人们产生恐怖感而达到某种政治目的的犯罪[2]。如：对特定目标的公众及财物使用爆炸、杀人或其他危险行为，或威胁使用上述手段制造社会恐怖气氛，以实现政治、宗教或者其他社会目的的行为[3]。所以，有观点认为 “所有针对民用航空安全所实施的犯罪行为，如劫持航空器、炸毁航空器、袭击地面重要航空设施设备和驾驶飞机冲撞地面重要目标等，因其犯罪行为、犯罪目的的特性，特别是其犯罪结果的特别严重性，都应被视为恐怖犯罪” [4]。
其他使用暴力威胁、恐吓，企图实现其特有犯罪目的行为是否是恐怖主义呢？有的学术观点认为，针对民航的一些个人极端行为，手段虽为暴力，但缺乏政治、意识形态等目的。[5]但是，以1993年国内劫机（含预谋）的18起事件为分析模板，劫机者出于不同目的劫机单都表现出了逃亡的意识形态，其中使用暴力及威胁、恐吓手段的有10起，其中有人员伤亡的3起，劫机均成功。从第二章的民航恐怖主义行为表现形式来看，劫机、劫持人质、强行闯入航空器、将威胁物品带入航空器、利用航空器造成人员伤亡、散播威胁安全信息等非法行为都可能产生严重的影响和安全后果。除此以外，如2012年首都机场发生的“冀中星爆炸案”，2016年6月12日“浦东机场爆炸案”、7月26日“深圳航纵火事件”以及2018年4月15日国航航班事件，都影响了民航正常运行秩序，导致行业一定经济损失；造成了不同程度破坏，威胁到人民生命安全；扰乱了公共秩序并造成了不良社会影响。从另一方面来看，按照蝴蝶效应原理“任何事物发展均存在定数与变数事物在发展过程中其发展轨迹有规律可循，同时也存在不可测的变数。”未带有恐怖目的和动机的非法活动，由于其针对对象是民航、使用了暴力手段，同样可能导致恐怖主义事件发生。
四、民航高质量发展要求以反恐防范成效为基础
根据《新时代民航强国行动纲要》，建设保障有力、人民满意、竞争力强的民航强国，要坚持以人民为中心的发展思想，以新发展理念为引领，以深化供给侧结构性改革为主线，落实“一二三三四”新时代民航总体工作思路。以反恐的思维和举措保障民航发展，将为民航强国建设提供提供有力的支撑。
（一）反恐怖主义工作和民航强国建设中心相同。反恐是为了维护国家安全、公共安全和人民生命财产安全，归根结底是为了中国广大人民的利益受到保护。民航强国是从民航运输角度，促进运行模式、安全保障、基础建设、服务保障等多方面不断发展，以满足人民对航空运输的需求。二者围绕的中心都是人民、都是安全。
（二）反恐怖主义工作是民航强国的保障条件。民航强国的主要任务具有明显的国际元素，包括：一是拓展国际化、大众化的航空市场空间。重点是着力拓展国际航空市场，着力推进航空服务大众化，着力开拓航空物流市场，着力拓展现代综合交通运输服务空间，全面提升航空服务质量。二是打造国际竞争力较强的大型网络型航空公司。重点是打造世界级超级承运人，打造全球性的航空物流企业，培育多元化的航空市场主体。三是建设布局功能合理的国际航空枢纽及国内机场网络。四是构建安全高效的空中交通管理体系。五是健全先进、可靠、经济的安全安保和技术保障服务体系。六是构筑功能完善的通用航空体系。七是增强制定国际民航规则标准的主导权和话语权。八是培育引领国际民航业发展的创新能力。民航的国际运行特点和跨区域运输便利性，是恐怖主义垂涎和利用的重要木目标，反恐怖主义工作的重点防控范畴也是国际。
（三）民航强国需要以反恐怖成果有力支撑。民航具有产业链条长、资金和技术密集的特点。民航提供广泛、高效的全球运输服务，是地区扩大开放、改善投资环境和培育新兴产业的重要基础条件。机场周边临空产业发展也将促进地区产业升级和经济增长。而这些都需要以安全的环境为前提，反恐怖防范为民航安全发展提供了支撑。反恐工作广泛动员社会各部门、各方面力量实施综合治理解决民航长链条、大区间安全保卫需求。
五、以反恐怖主义底线思维开展民航强国建设的建议
（一）通过民航立法明确反恐怖主义工作要求。《民航法》作为我国民航的最高层级法律，在总体原则中，应明确民航运行中保护人民生命财产安全、惩治非法干扰行为等原则要求。同时，在制定航空主权、个人权利、人员要求、经营制度等相关规定时，应根据当前空防反恐形势，统筹民航行业安保和地方反恐要求，明确民航行政主管部门和国家其他机关、地方人民政府及机场公安机关等部门、单位职责和工作要求，将反恐怖工作要求纳入民航运行各个环节中，建立设施共建、信息互通、保障同步的安全保卫统一联动机制。
（二）站在维护公众利益角度实施运行安全管理。保障民航高质量发展，应重点考虑民航运行空间跨度大、目标易受攻击、受袭后果严重、政治影响恶劣等特点，结合非法干扰具备和极易转化恐怖主义的客观现实，将民航发展相关要求提升到空防反恐层面上来，严格落实和精确细化《反恐法》规定的相关反恐防范措施，并站在维护公共安全的角度，对民航运行中相关的违法行为进行处罚和追责。
（三）以反恐防范要求优化民航应急处置。在按照《反恐法》应急处置要求和民航应急处置原则，在《民航法》《安保条例》总体明确反恐应急处置体系、处置权责的前提下，应制定专门的安保应急处置规章或在现有规章中分类明确各单位处置的职责、程序，厘清可能发生的非法干扰或恐怖主义行为类别，并分类制定处置方案完善预案体系，同时，需要按照反恐怖主义工作标准制定民航处置安保突发情况的具体措施。
（四）强化反恐设施设备和装备配备配备。对照《反恐法》要求和行业内安保测试结果，现有安保设施仅能满足常规民航安全保卫工作需求。民航高质量发展要求对公共区、控制区视频监控、报警系统等智能分析和预警、报警功能进行规范，对依托于反恐情报指挥中心信息对乘机和进出机场范围的人员、车辆进行核验的措施加以明确，对进入重点目标人员、车辆安全检查工作进一步深化完善。
（五）站在反恐怖主义高度执行民航发展措施
1.加强背景调查。在当前国家经济发展的大前提下，一方面，背景调查措施需要满足服务行业发展、便捷高效的需求。另一方面更为重要的是，应满足保障公共安全和人民生命财产安全的中心需求，从《反恐法》及《安全生产法》的基本原则出发，明确背景调查工作主责单位的工作方式方法和调查措施；以反恐情报信息为基础，实现对民航工作人员、乘机人员和进出机场的人员，进行生活环境、人际交流、思想状态、行为表现和精神健康情况等全面调查分析和实时预警。
2.强化培训教育。需要通过补充规章或单独制发咨询通告，明确反恐怖培训标准。一是将反恐处突程序措施纳入各级安保培训课程，对民航各相关单位工作人员实施全覆盖的培训。二是应通过运行单位媒体和民航单位所在地街道、社区等，对公民、旅客进行非涉密反恐怖措施的培训。三是应该统一对民航反恐力量进行反恐意识和相关设施、装备的使用培训。
3.风险和威胁管控。《反恐法》和民航相关规章、规范性文件都规定了民航企业即重点目标管理单位风险评估和威胁监测的责任。但在实际运行中，因无标准范例可参照，企业往往混淆违规和风险、依赖局方发布响应等级采取威胁防控措施。从法律法规完善角度来看，需要明确要求督促企业落实责任。同时，针对安保风险，应统一规定民航反恐工作关键绩效指标、指导企业明确和建立其他安保绩效指标的分类方式和制定标准，以确保航空安保管理体系能够有效运行。对于威胁监测，应规范恐怖主义活动威胁评估方式，明确民航反恐工作危险源识别标准，指导企业利用《安保条例》建立的反恐情报获取渠道，对本单位重点目标受侵害的可能性进行评估。制定民航主管部门、公安机关、地方相关部门向各类别的重点目标发布预警的统一办法和标准，共同建立运行高效的风险分析和威胁评估体系。（作者：付宇）
参考文献
[1]王焰、吴大伟《“恐怖主义犯罪”概念之探析》[N]，《河南公安高等专科学校学报》2003年第4期
[2]冯殿美、周长军、于改之《全球化语境中的有组织犯罪研究》[M]，中国检察出版社2004年版，第201页
[3]田宏杰：“恐怖主义犯罪的界定”[J]，载《法律科学》2003年第6期
[4]李慎明、王逸舟主编：《2001年：全球政治与安全报告》[R]，社会科学文献出版社2001年版，第205页
[5] 张君周，《对中国民航安保立法的影响》[N]，《北京航空航天大学学报(社会科学版)》2017年01期
